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    自然壟斷行業價格監管:問題、借鑒及建議

    2017-05-24 10:58   來源:經信網

      自然壟斷行業存在資源稀缺和規模經濟效益,如果政府不實施價格管制,廠商往往采取低產高價策略,使社會福利受到損害。探索加強自然壟斷行業的價格監管是價格主管部門面臨的重要課題。

      一、自然壟斷行業的范圍及基本特征

      自然壟斷行業的定義。所謂自然壟斷性,是指由于存在著資源稀缺性和規模經濟效益、范圍經濟效益,使提供單一物品和服務的企業或聯合起來提供多數物品和服務的企業形成一家公司壟斷或極少數企業壟斷的概率很高。我們把這種由于技術理由或特別的經濟理由而成立的壟斷或寡頭壟斷,稱為“自然壟斷”或“自然寡頭壟斷”。

      四大特征。自然壟斷行業有四方面特征:第一,壟斷性;第二,公益性;第三,不可選擇性;第四,部分業務具有可競爭性。如電力業包括電力設備供應、電力生產、高壓輸電、低壓配電和電力供應等多種業務領域,其中高壓輸電和低壓配電屬于自然壟斷業務,電力設備供應、電力生產和供應則屬于競爭性業務。

      我國自然壟斷行業的范圍。主要有能源行業(水、電、石油、煤氣、天然氣、核電)、通訊行業(有線、無線通訊)、軍工行業、新聞行業(電視媒體、報紙媒體、廣播媒體)、煙草行業、重要交通行業(航空、鐵路、水運)、重要資源行業(煤、鐵、貴金屬)。

      二、我國自然壟斷行業監管的演變和現狀

      

      

      三、我國自然壟斷行業價格監管存在的問題

      綜合各方觀點,主要是:價格體系存在問題。一是成本定價不科學。目前在壟斷行業價格監管中最常用的是成本加成定價法,但這種定價必須以成本的合理性和加成比例或利潤率的合理性為基礎。由于目前我國缺乏科學的定價成本標準和原則,因此幾乎無法做出合理而準確的成本定價。二是價格結構不合理,我國目前價格結構既未與供給費用掛鉤,也未體現對資源與環境的保護,絕大部分地區仍維持單一的從量收制,缺乏差價。此外,存在價外加價面廣量大等情況。三是價格形成存在盲目市場化、過度市場化情況,進而對社會的公平造成影響。價格監管主體結構不完善。一是各行業價格監管機構不統一,存在多重管理、政企不分等問題。二是政府監管機構的性質不夠中立。在現實生活中,價格監管部門受到行政干預以及監管機構和企業關系界定不清等因素影響。缺乏全面有效的價格監管體系。主要是:第一,對政府價格管制部門的監管力度不夠。我國對于自然壟斷價格監管的監督措施是對存在異議的行政處罰和決定進行行政復議,由于取證困難,在行政復議中,消費者經常處于被動地位,監管力度存在不足,很難對政府價格管制部門的行為進行質疑。第二,外部監督不力,F行我國價格聽證制度存在不足:一是參會人員缺乏廣泛性和代表性;二是通常舉行的是一次性聽證會,缺乏反饋制度。價格監管法律層次低。目前我國對壟斷行業價格進行監管的法律處于滯后狀態,與我國的實際情況不相符,已有法律法規的規定過于原則化,造成價格監管實際執法時可操作性低,違法成本低,缺乏法律約束性。信息不對稱。目前我國并未建立起有效的信息披露機制,導致供需雙方、監管機構與企業間信息不對稱。雖然已經出臺了政府定價工作程序,但在實際工作中消費者的知情權、參與權未得到充分體現,價格決策透明度不足。

      四、發達國家自然壟斷行業價格監管經驗

      (一)歐美國家的主要價格管制政策

      各國為限制自然壟斷行業濫用自身壟斷性都對其實行管制。價格管制是其中的一種主要管制形式,它具有促進社會分配效率、刺激企業生產效率、維護企業發展潛力的三維政策目標。目前,歐美國家主要采取以下兩種價格管制方式。

      1.投資回報率價格管制政策。它是指政府通過限制公用事業單位公平或合理的投資報酬率水平,使其價格反映產品成本。其價格模型為R=C+S?RB,則P=(C+S?RB)/Q,其中,R為收入函數,C為總成本函數,S為限定的資本報酬率,RB為企業的資本投資額,P為產品受管制的價格,Q為產量。從上面等式的右邊可見,由于企業的成本費用一般容易估算,管制者對企業價格管制的難點是確定投資回報水平(S)和投資回報基數(RB)。投資回報率水平問題則是要找到一個適合的S值,使企業能取得正常的投資回報;投資回報率基數問題是要合理確定資本投資的范圍和計量方法,它直接關系到企業在一定S值下的利潤總額。

      美國投資回報率價格管制政策的特點是,通過對投資回報率的直接控制而間接管制價格。其理論依據是:自然壟斷性產業需要大量投資,實行投資回報率價格管制政策能使企業投資得到“合理”的回報,這就能刺激企業對自然壟斷性產業進行大規模投資,但這種價格管制政策存在明顯的缺陷:一是企業在一定時期內按照固定的投資回報率定價,使管制價格與企業的生產效率缺乏聯系,不能刺激企業努力提高生產效率;二是由于投資回報率的基數是企業所投入的資本,會刺激企業通過增加資本投入而取得更多的利潤。企業過度投資會增加生產成本,降低生產效率;三是管制者與被管制者不僅要就投資回報率的水平(S)進行討價還價,而且管制者還要為正確計量投資回報率的基數(RB)而大傷腦筋。

      2.價格上限管制政策。是為刺激企業高效發展而提出的管制方式。下面以RPI-X模型介紹價格上限管制。其方程式為:P=RPI-X,RPI是一年的零售物價指數、即通貨膨脹率。X是由管制者確定的、在一定時期內被管制產業的生產效率增長的百分比。由管制方與被管制方以簽訂合同的方式決定。例如,如果某年通貨膨脹率是5%(即RPI=5%),X固定為3%(即X=3%),那么企業提價的最高幅度是2%。這個簡單的價格管制模型意味著,企業在任何一年中制定的名義價格取決于RPI和X的相對值,如果RPI-X是一個負數,則企業必須降價,其幅度是RPI-X的絕對值。顯然,在RPI-X模型中,管制者與被管制者談判的焦點是X值的選擇。由于各自然壟斷行業的技術經濟特點不同,因此決定了X值在行業之間有很大的差別,甚至在不同的地區之間也存在較大差別。

      英國的最高限價管理政策的基本優點是:由于采取零售價格指數和企業生產效率掛鉤的辦法,而零售價格指數對企業來說是一個外生變量,企業要取得較多的利潤,只有努力提高生產效率,使生產效率的實際增長率超過管制者規定的增長率(即X值),這就會促使企業進行技術革新,挖掘各種生產潛力,以提高生產效率。

      美國的投資回報率價格管制政策和英國的最高限價管制政策的根本性差別在于:從利潤水平管制到價格水平管制的轉換,將會產生風險與利益在企業和消費者之間的轉移。在投資回報率價格管制政策下,消費者是提高成本引起的風險與降低成本帶來的利益的承受者,而在最高限價的管制政策下,這種風險與利益都由企業來承擔和享受。也就是說,在投資回報率價格政策的管制下,消費者只能通過企業降低成本才能獲得利益,但企業卻沒有降低成本的動力,因為企業只有提高投資回報率水平或擴大投資基數才能取得更多的利潤;而在價格水平管制下,由于企業受到最高限價的制約,它們只有通過降低成本才能獲得更多的利潤;因此英國的最高價格管制政策更促進企業提高生產效率。

      (二)西方發達國家自然壟斷行業價格的法律監管

      美國。歸結起來,美國自然壟斷行業監管立法有以下特征:第一,為監管者和壟斷企業設定行為規范。如美國《公用事業法》規定:“所有公用事業企業必須提供充足、高效和合理的服務,并且應以對公眾和顧客日常生活、便利和安全的目的對上述服務進行必要和適當的改變、修正、替代和改善。如果(公用事業)委員會,根據其意愿或收到的投訴,發現任何公用事業企業違反本法之規定,或其服務不盡合理、不具安全性、不具充分性或帶有非合理的歧視性,可在任何情況下通過監管或法令決定和責令公用企業必須提供合理、充分、安全、足夠的服務”。第二,在各領域內設立專業監管機構并對其所管轄的行業范圍和適用法律提供詳細的法律解釋。在監管實踐中,為解決聯邦監管和州級監管之間的法律沖突,美國國會以立法形式明確屬于聯邦監管機構的監管權限,如《公用事業法》中明確劃分聯邦電力委員會和州級委員會二者間的管轄范圍。第三,監管法律的制定、調整過程多體現為政府的政策偏好以及公眾或企業對政府經濟政策的影響。

      1934年,美國通過立法設立聯邦通訊委員會作為州際電話和廣播行業的專門監管機構;1935年,通過立法設立聯邦電力委員會,負責電力批發業務的監管,又通過1938年和1954年的相應立法將天然氣管網和州級天然氣井外交易價格的監管權納入其中;1936年通過立法成立聯邦海事委員會作為遠洋運輸業的監管機構;1938年依法設立民用航空委員會專職航空市場的市場準入和價格監管!幷咦

      英國政府對自然壟斷行業價格的管制是以政府規制立法為先導,使自然壟斷產品定價具有法律依據和實施程序,各法律還同時規定建立一個獨立政府規制機構,由負責各產業的國務大臣委任一名總監,擔任規制辦公室主任。除了各種新的規制機構外,還包括壟斷與兼并委員會和公平交易辦公室這兩個對所有產業都擁有規制權力的綜合規制機構。這增強了自然壟斷行業價格法律管制的可操作性。

      在法國,對自然壟斷行業價格的監管實行特許經營制度,但沒有專門的法律對其進行調整,對自然壟斷行業價格的監管散見于《薩班法》、《阿拉爾德法》、《合同法》、《案例法》等法律中。

      各國自然壟斷行業價格管制的一個共性,即都以法律為基礎進行規制,制訂了較為細致的法律法規,使整個價格管制過程有法可依,且都具有獨立的管制機構。

      五、推動自然壟斷行業價格監管的建議

      為推動自然壟斷行業價格監管,專家紛紛建言獻策,主要有:完善我國自然壟斷行業價格的政府監管機制。一是強化成本約束機制,建立科學的定價成本標準以明確成本定價規則,建立價格定期檢查制度;二是完善價格聽證制度,對具有定價權的政府部門設立集體審議機構;三是優化我國自然壟斷行業價格的社會監督,充分利用電視、廣播、網絡、報紙等媒體,建立起媒體、輿論監督體系。完善自然壟斷行業監管立法。目前我國在自然壟斷行業價格監管的主要法律法規是《反壟斷法》與《價格法》,盡管部分行業存在部門法,但很多行業仍處于法律法規缺失的狀態。加強對自然壟斷行業價格的監測。建議健全壟斷行業的價格監測系統,加大監測力度,利用電子信息技術來實現動態的跟蹤,及制定有針對性的監管措施。積極引入價格競爭機制。自然壟斷行業的壟斷價格和壟斷利潤阻礙著技術進步和服務質量的提高,嚴重損害了消費者利益,抬高了社會成本。引入價格競爭機制是促進自然壟斷行業經營企業技術進步,增加服務品種,提高服務質量與降低價格的有效方式。完善政府補貼機制。部分自然壟斷行業要承擔為公共提供服務的職能,這種情況下,容易導致企業出現虧損的狀況,此時,就必須利用財政補貼等方式對其做出補償,否則難以實現其應有的職能。但是,對于需要補貼的企業和補貼的金額,政府應充分利用自己的監管職能做出合理、正確的判斷。(龍新勇 王璨璨)

     
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